Aiuti di Stato e sostenibilità – I criteri che verranno
È di recentissima approvazione (precisamente il 21 dicembre 2021) la bozza di Comunicazione avente ad oggetto le Linee Guida sugli aiuti di Stato per il clima, la protezione dell’ambiente e l’energia 2022 da parte della Commissione europea, la quale programma di adottarle ufficialmente entro gennaio 2022.
Per comprenderne la rilevanza, tuttavia, è necessario partire dall’inizio: la Commissione ha fatto del Green Deal europeo una priorità politica assoluta, con l’obiettivo di trasformare l’Unione in una società equa e prospera con un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva, in cui non vi siano emissioni nette di gas a effetto serra nel 2050 e dove la crescita economica è scollegata dall’uso delle risorse, senza per questo lasciare nessuno indietro.
La Commissione ha stimato che il raggiungimento dei nuovi obiettivi per il 2030 in materia di clima, energia e trasporti richiederà 390 miliardi di euro di investimenti annui aggiuntivi rispetto ai livelli del 2011-2025, con ulteriori 130 miliardi di euro all’anno per gli altri obiettivi ambientali stimati in precedenza. L’entità di questa sfida agli investimenti richiede la mobilitazione sia del settore privato che dei fondi pubblici in modo efficiente in termini di costi. Ciò, inevitabilmente, interesserà tutti i settori e quindi l’economia dell’Unione nel suo insieme.
La politica di concorrenza, e in particolare le norme sugli aiuti di Stato, hanno un ruolo importante da svolgere nel raggiungimento degli obiettivi previsti dal Green Deal. A tal riguardo, la comunicazione sul Green Deal europeo ha affermato specificamente che le norme sugli aiuti di Stato devono essere riviste per tenere conto di tali obiettivi politici, per sostenere una transizione equa e conveniente verso la neutralità climatica e per facilitare l’eliminazione graduale dei combustibili fossili, allo stesso tempo garantendo parità di condizioni nel mercato interno.
Il progetto di disciplina degli aiuti di Stato per il clima, la protezione dell’ambiente e l’energia 2022 riflette dunque tale revisione. Tale Comunicazione sarà poi adottata formalmente dalla Commissione in seguito, ma è già importante analizzarne i contenuti approvati in bozza, dal momento che i medesimi saranno riflessi, con grande probabilità, nella versione finale. Ciò anche per orientare fin d’ora tanto gli operatori pubblici e le amministrazioni, quanto gli operatori privati, in un ambito così attuale e complesso.
In linea di principio, per evitare che l’intervento pubblico possa falsare la concorrenza nel mercato interno incidendo sugli scambi tra Stati membri, l’articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) stabilisce il divieto degli aiuti di Stato. In taluni casi, tuttavia, tali aiuti possono essere compatibili con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del Trattato.
Gli Stati membri devono notificare gli aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del Trattato, ad eccezione delle misure che soddisfano le condizioni stabilite in un regolamento di esenzione per categoria adottato dalla Commissione, ai sensi dell’articolo 1 del regolamento (UE) 2015/15887 del Consiglio.
Il proposito delle citate Linee Guida sarebbe quello di fornire indicazioni su come la Commissione valuterà la compatibilità delle misure di protezione ambientale, compresa la protezione del clima, e di aiuto energetico soggette all’obbligo di notifica ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del Trattato.
In forza dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del Trattato, una misura di aiuto può essere dichiarata compatibile con il mercato interno purché siano soddisfatte due condizioni, una positiva e l’altra negativa. La condizione positiva è che l’aiuto deve facilitare lo sviluppo di un’attività economica. La condizione negativa è che l’aiuto non deve alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune. Infatti, è generalmente accettato che i mercati competitivi tendano a produrre risultati efficienti in termini di prezzi, produzione e utilizzo delle risorse. Tuttavia, l’intervento dello Stato può essere necessario per facilitare lo sviluppo di determinate attività economiche che non si svilupperebbero affatto o non si svilupperebbero allo stesso ritmo o alle stesse condizioni in assenza di aiuti. L’intervento contribuisce così a una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.
Nel contesto della protezione dell’ambiente, le esternalità ambientali, le imperfezioni informative e le carenze di coordinamento fanno sì che i costi e i benefici di un’attività economica potrebbero non essere pienamente valutati dai partecipanti al mercato quando prendono decisioni di consumo, investimento e produzione, nonostante gli interventi normativi. I cosiddetti fallimenti di mercato, vale a dire le situazioni in cui i mercati, se lasciati a se stessi, difficilmente producono risultati efficienti, non portano a un livello ottimale di benessere per i consumatori e la società in generale e si traducono in insufficienti fattori di protezione ambientale in relazione alle attività economiche svolte in assenza di sostegno statale.
Ebbene, le Linee Guida appena approvate in bozza dalla Commissione sono strutturate per applicarsi agli aiuti di Stato concessi per agevolare lo sviluppo di attività economiche in modo da migliorare la tutela dell’ambiente, nonché alle attività nel settore dell’energia disciplinate dal Trattato. Tale disciplina, pertanto, è destinata ad applicarsi anche ai settori oggetto di una regolamentazione specifica dell’Unione in materia di aiuti di Stato, a meno che tale disciplina specifica dell’Unione non disponga diversamente o contenga disposizioni in materia di aiuti alla tutela dell’ambiente o di aiuti al settore energetico applicabili alla stessa misura, nel qual caso prevalgono le norme settoriali.
Significativamente, la Commissione ha individuato una serie di categorie di misure per la protezione dell’ambiente e per l’energia rispetto alle quali gli aiuti di Stato possono essere compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del Trattato a determinate condizioni. Tra queste categorie ritroviamo, tra le più importanti: (i) aiuti per la riduzione e l’eliminazione delle emissioni di gas serra, anche attraverso il sostegno alle energie rinnovabili e all’efficienza energetica; (ii) aiuti per il miglioramento delle prestazioni energetiche e ambientali degli edifici; (iii) aiuti per l’acquisizione e il noleggio di veicoli puliti (utilizzati per il trasporto aereo, stradale, ferroviario, per vie navigabili interne e marittimi) e di attrezzature per servizi mobili puliti e per l’ammodernamento di veicoli e attrezzature per servizi mobili; (iv) aiuti per la realizzazione di infrastrutture di ricarica o rifornimento di veicoli puliti; (v) aiuti per l’uso efficiente delle risorse e per sostenere la transizione verso un’economia circolare; (vi) aiuti per la prevenzione o la riduzione dell’inquinamento diverso dai gas serra; (vii) aiuti per la chiusura di centrali elettriche che utilizzano carbone, torba o scisti bituminosi e di operazioni relative all’estrazione di carbone, torba o scisti bituminosi; (viii) aiuti per studi o consulenze in materia di clima, protezione ambientale ed energia.
Al di là delle categorie appena elencate, la parte centrale della bozza approvata, tuttavia, risulta senza dubbio essere quella relativa alle condizioni da soddisfare per un corretto “assessment” di compatibilità ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del Trattato.
A tal proposito, le Linee Guida, con riferimento al citato “compatibility assessment”, prevedono uno schema diviso concettualmente in tre parti:
1) nella prima si afferma la necessità di individuare l’attività economica soggetta alla misura d’aiuto. Quest’ultima deve essere in grado di facilitare lo sviluppo di detta attività, la quale, a sua volta, deve produrre effetti positivi per la società oltre che, eventualmente, essere rilevante per specifiche policy dell’Unione. A tal riguardo deve essere esclusa qualsiasi violazione di disposizioni comunitarie. Inoltre, significativamente, un aiuto può essere considerato come un’agevolazione di un’attività economica solo se ha un “effetto incentivante”. Un effetto di incentivazione si verifica quando l’aiuto induce il beneficiario a modificare il proprio comportamento, a intraprendere un’attività economica aggiuntiva o un’attività economica più rispettosa dell’ambiente, che non svolgerebbe senza l’aiuto o svolgerebbe in modo limitato o diverso;
2) nella seconda si statuisce l’importanza del rispetto di alcuni principi di ordine generale: tra questi assumono importanza il principio di trasparenza, ma soprattutto il principio di proporzionalità della misura di aiuto. Inoltre, compare anche il principio di “appropriatezza” della misura nel senso che la stessa deve essere adottata a seguito di un confronto con gli altri strumenti di aiuto disponibili e, in modo più ampio, a seguito di un confronto con gli altri strumenti di policy alternativi;
3) nella terza, infine, assume rilevanza il bilanciamento che deve essere effettuato tra gli effetti positivi della misura d’aiuto e gli effetti negativi sulla concorrenza e il mercato interno. A tal riguardo, si sottolinea come la Commissione attribuisca maggior peso ai fattori di protezione ambientale e alla transizione verso attività eco-sostenibili, entrambi esplicitamente menzionati come elementi che assumono particolare importanza ai fini dell’approvazione della misura d’aiuto.
In conclusione, gli aiuti di Stato costituiscono una delle modalità principe per promuovere un’efficace quanto rapida transizione Green, la quale, ora, risulta più che mai necessaria. Tuttavia, la compatibilità con le norme del Trattato, la convivenza con le disposizioni in tema di concorrenza e gli effetti sul mercato interno costituiscono dei controlimiti la cui osservanza deve essere comunque garantita. Significativamente, è proprio rispetto ai medesimi che la Commissione sembra voler intervenire, permettendo che vengano superati in compresenza di fattori la cui connotazione in termini di eco-sostenibilità e protezione ambientale assumerà sempre più importanza. E le Linee Guida illustrate poc’anzi dimostrano che l’intento della Commissione è proprio quello di valorizzare qualsiasi elemento green che entrerà in gioco, in modo tale che le classiche valutazioni di legittimità di una misura d’aiuto, assieme alle nuove (perfezionate) metodologie di “assessment”, siano sempre più guidate da un nuovo driver, ossia quello dell’eco-sostenibilità.
